李本貴

從1979年引入增值稅起，44年來，伴隨建立社會主義市場經濟體制的改革歷程，我國走出了一條具有鮮明中國特色的增值稅改革道路，積累了增值稅政策設計和征收管理的經驗，形成了規范、統一、有效的現代增值稅制度。

我國的增值稅改革經歷了漫長的過程。從1979年我國在部分行業和城市試點征收增值稅起，44年來，增值稅征收范圍不斷擴大，直至在全國地區所有行業全部實施；從內外資企業試行不同的貨物和勞務稅，到內外資企業實行統一的增值稅；從生產型增值稅轉型為消費型增值稅；從增值稅進項稅額超過銷項稅額的部分實施留抵到留抵退稅。伴隨建立社會主義市場經濟體制的改革歷程，我國走出了一條具有鮮明中國特色的增值稅改革道路，最終建成了在世界上比較規范、統一、有效的現代增值稅制度。

現代增值稅制度的建立，是幾代稅務人始終緊盯增值稅改革長遠目標，持續不斷努力推進的結果，是稅制改革的重大成果，是改革開放的結晶。增值稅改革歷程，是國家稅收治理能力和治理水平不斷提高的過程，是稅收工作服務于改革開放的典范，是稅收現代化服務于中國式現代化的重要基礎和保證。

增值稅改革試點（1979年至1993年）

黨的十一屆三中全會后，改革開放伊始，我國就于1979年開始在工業領域，選擇部分城市的部分行業實行增值稅試點，隨后逐步將試行范圍擴大到全國，并不斷擴大增值稅征收范圍。

1979年，在襄樊、上海、柳州、長沙、株洲、青島、沈陽和西安等城市，對機器機械、農業機具和部分日用機械進行增值稅改革試點，個別地區還選擇了鋼鐵冶煉業和制傘工業開展試點。

1983年，增值稅在全國范圍內試行，試行的行業范圍有所擴大，這次全國納入試行范圍的包括機器機械及其零配件、農業機具及其零配件、縫紉機、自行車和電風扇5個稅目，但部分地區沒有把鋼鐵冶煉業和制傘工業納入增值稅范圍。

1984年，國務院發布了增值稅條例（草案），增值稅征收試行范圍進一步擴大到機動船舶、軸承、鋼坯、鋼材、印染綢緞及其他印染機織絲織品、西藥等行業。

1986年，紡織品、日用機械、日用電器、電子產品和保溫瓶、搪瓷制品納入增值稅試行范圍。

1987年，對服裝、化學纖維、中成藥、獸藥試行增值稅。

1988年，對建筑材料、有色金屬產品和部分礦產品試行增值稅。

1989年，對工業企業的工業性加工、轉售原材料等試行增值稅。

增值稅試點改革完成后，在貨物和勞務稅方面，對內資企業征收增值稅、產品稅和營業稅，對外資企業征收工商統一稅。其中，增值稅主要對部分行業的內資企業征收，且征收范圍為部分工業領域。增值稅的計算方法起初采用“扣額法”和“扣稅法”，自1987年開始，增值稅的計稅方法一律改為“扣稅法”。

這一時期增值稅改革試點，積累了增值稅政策設計和征收管理的經驗，初步形成了先試點再推行的改革方法，探索了中國特色的稅制改革道路。增值稅在改革開放初期多稅種、多環節、多次征的復合稅制中獨樹一幟，其順利試行在一定程度上消除了重復課稅，減輕了納稅人負擔，促進了社會經濟的發展。

當時貨物和勞務稅存在兩個最突出的問題：一是對內外資企業課征的貨物和勞務稅稅種不同，內外資企業之間貨物和勞務稅稅收負擔不公平，不利于內外資企業公平競爭。二是增值稅的計稅方法為“扣稅法”，主要采用查賬征收，計算復雜煩瑣，計算標準不易統一，也不利于公平稅負。

內外資企業實行統一的增值稅（1994年至2003年）

1992年，鄧小平南巡講話后，為建立與社會主義市場經濟體制相適應的稅收制度，我國于1994年實施了影響深遠的新稅制改革，按照統一稅制、公平稅負的原則，在原來試點的基礎上，對增值稅制進行了較大的改革，統一了內外資企業的貨物和勞務稅稅種，在貨物和勞務環節，設立了增值稅、營業稅和消費稅三個稅種，內外資企業都適用。為平穩實施統一，給予了外資企業5年超稅負返還的過渡期，即外資企業征收增值稅、營業稅和消費稅后的稅收負擔超過按原工商統一稅征收的稅收負擔部分，5年之內返還給相應的外資企業。

從征稅范圍來看，增值稅的征收范圍為銷售或者進口貨物，加工、修理修配勞務；營業稅的征收范圍為勞務、轉讓無形資產或者銷售不動產；消費稅只對某些特定的貨物征收，是在征收增值稅基礎上加征的帶有調節性質的稅種。

1994年新稅制實施時，為適當抑制經濟過熱，采取了對企業購進固定資產所納稅款不予抵扣的生產型增值稅，將增值稅由價內稅改為價外稅，并推出增值稅專用發票管理制度，對一般納稅人實行憑增值稅專用發票載明增值稅稅款計算應納增值稅額，對小規模納稅人實行簡易征收的辦法，對出口貨物所含的增值稅予以退稅。為配合增值稅的征收管理，開始實施全國統一的金稅工程。

增值稅為分享稅，稅收收入75%為中央政府所有，25%為地方政府所有。為強化中央宏觀調控能力和調動地方政府積極性，分設了國稅、地稅兩套稅務機構，增值稅由國稅系統管理，營業稅由地稅系統管理。

1994年新稅制實施后，當年國內增值稅收入占國家各項稅收收入的45%，增值稅一躍成為我國第一大稅種，對我國稅制有舉足輕重的影響。對內外資企業實行統一的增值稅，有利于內外資企業稅負公平、公平競爭；增值稅作為共享稅，調動了中央和地方政府發展經濟的積極性；增值稅出口退稅政策促進了對外出口；增值稅改革為中國社會經濟的持續穩定發展創造了良好的稅制環境。應增值稅征收管理需要而生的金稅工程，強化了增值稅的征收管理，也帶動了其他稅種的征收管理，為稅收征管數字化轉型積累了人才和經驗。

1994年新稅制實施以后，增值稅仍存在兩個問題：一是增值稅和營業稅并列，對于兼營和混合銷售，兩個稅種在征收管理范圍上存在界限劃分不清的問題，客觀上有進一步擴大增值稅征收范圍的需要。二是實行生產型增值稅，納稅人購進的固定資產所含稅款不能抵扣，導致重復課稅，不利于鼓勵納稅人擴大投資。

增值稅轉型（2004年至2011年）

2001年，我國正式加入世界貿易組織，有力地擴大了對外開放，促進了經濟體制改革和經濟結構調整。納稅人投資積極性高漲，投資過熱導致通貨膨脹的可能性減少，生產型增值稅阻礙納稅人加快設備更新、技術改革和科技進步的問題越來越突出。考慮到增值稅轉型改革的復雜性，為了穩步推進，我國采取先在部分地區和部分行業試點再全面推開的改革方法，開始逐步推動增值稅轉型改革。

2004年7月1日起，為配合東北振興戰略，增值稅轉型試點首先在東北三省的裝備制造業、石油化工業等八大行業進行，允許購進的固定資產所含的稅款進行退稅。

2007年7月1日起，為配合中部崛起戰略，增值稅轉型試點范圍擴大到中部6省26個老工業基地城市的電力業、采掘業等八大行業。

2008年7月1日，試點范圍擴大到內蒙古自治區東部5個盟市和四川汶川地震受災嚴重地區。

2008年，由美國次貸危機引發的金融危機對世界經濟的影響逐步顯現，全球經濟增長出現明顯放緩勢頭，為提高中國企業競爭力和抗風險的能力，克服世界金融危機對中國經濟的不利影響，我國決定從2009年1月1日起，在全國范圍內實施增值稅轉型改革，初步完成了生產型向消費型增值稅的轉變。

由于增值稅轉型改革適用的對象是增值稅一般納稅人，小規模納稅人稅負沒有降低，為了平衡增值稅一般納稅人和小規模納稅人之間的稅收負擔，促進中小企業的發展，還將小規模納稅人的征收率一律降為3%。

增值稅轉型改革先是借東北振興、中部崛起戰略的需要而推出試點，2009年為應對2008年世界金融危機而全面實施。增值稅轉型改革減輕了納稅人增值稅負擔，促進了納稅人增加投資，擴大了內需，加快了企業設備更新、技術改造和科技進步，為我國經濟持續高速增長，成為世界制造大國和貿易大國奠定了堅實的稅收制度基礎。同時向全社會展現了稅務系統精準管理增值稅的能力，為今后的增值稅積累了寶貴的經驗。

營改增（2012年至2018年）

將營業稅改為增值稅，實際是擴大增值稅的課征范圍。由于營業稅是地方政府的主要收入來源，將營業稅改為增值稅涉及分稅制財政體制調整，問題較為復雜，一直是增值稅改革難以突破的節點。進入21世紀，我國社會經濟高速發展，但面臨可持續發展的問題，為加快轉變經濟發展方式、促進產業結構優化升級、推進供給側結構性改革，解決一直困擾增值稅擴大征收范圍改革難題，徹底解決重復征稅問題，黨中央、國務院作出了有序推進營業稅改征增值稅的重大戰略部署。

2012年1月1日，率先在上海市對交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點，并規定營改增部分的稅收收入歸屬不變。2012年8月1日起，國務院逐步擴大營改增試點至10省市。2013年8月1日，營改增范圍推廣到全國，但仍限于交通運輸業和部分現代服務業。

2014年1月1日起，鐵路運輸和郵政服務業納入營業稅改征增值稅試點，至此交通運輸業已全部納入營改增范圍。2014年6月1日起，電信業納入營業稅改征增值稅試點范圍。

2016年5月1日起，試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，增值稅的收入中央和地方五五分成。

隨著營改增全面推開，實施了60多年的營業稅退出歷史舞臺。實行統一的增值稅，有利于增值稅征收管理統一標準，有利于全國統一大市場的形成，有利于所有地區、所有類型的企業公平競爭。營改增的推行，不僅建立了我國現代的增值稅制度，更完成了大規模的減稅，較徹底地消除了勞務、無形資產及不動產的重復征稅弊端，打通了增值稅的抵扣鏈條，進一步降低了企業的稅收負擔，有利于現代服務業的發展和崛起，促進了對外出口，特別是對外服務的發展，進一步促進我國經濟高質量發展。營改增沖破分稅制財政體制的限制，為國稅地稅機構合并和社會保險費、非稅收入征管職責的劃轉打開了突破口。

營改增后，我國初步形成現代增值稅制度。但是，與一些長期實施增值稅的發達國家相比，我國增值稅留抵不能退稅的問題顯露出來，這占用了納稅人資金，不利于重資產企業和高投入、高風險、高回報的高新技術企業的發展。

留抵退稅改革（2019年至今）

進入新時代，我國經濟發展已由高速增長階段轉變為高質量發展階段。面對世界百年未有之大變局，為應對國際稅收競爭，緩解經濟下行壓力，應對疫情沖擊，切實減輕企業負擔，更多地讓市場在資源配置中起決定性作用，黨中央、國務院提出進一步減輕企業稅負、大幅降低企業非稅負擔，以促進實體經濟轉型升級，著力激發市場活力和社會創造力。增值稅再一次在減稅降費中擔當主角。在降低稅率、簡并稅率檔次的基礎上，我國逐步推出了增值稅留抵退稅改革，不斷擴大留抵退稅范圍，進一步完善了增值稅制度。

自2019年4月1日起，對所有行業的所有企業試行增值稅期末留抵稅額退稅制度。但對申請退還增值稅留抵稅額的納稅人限定了條件：自2019年4月稅款所屬期起，連續六個月（按季納稅的，連續兩個季度）增量留抵稅額均大于零，且第六個月增量留抵稅額不低于50萬元，還有良好的納稅信用等級和稅法遵從歷史等相關條件。允許退還的增量留抵稅額=增量留抵稅額×進項構成比例×60%。

自2019年6月1日起，對于生產并銷售非金屬礦物制品、通用設備、專用設備及計算機、通信和其他電子設備銷售額占全部銷售額的比重超過50%的，部分先進制造業納稅人，可以自2019年7月及以后納稅申報期向主管稅務機關申請退還增量留抵稅額。與一般行業相比，部分先進制造業納稅人只要求增量留抵稅額大于零即可。且允許退還的增量留抵稅額=增量留抵稅額×進項構成比例，是100%的退稅。

自2021年4月1日起，先進制造業納稅人的范圍進一步擴大，生產并銷售“非金屬礦物制品”“通用設備”“專用設備”“計算機、通信和其他電子設備”“醫藥”“化學纖維”“鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備”“電氣機械和器材”“儀器儀表”銷售額占全部銷售額的比重超過50%的納稅人均被納入，可以自2021年5月及以后納稅申報期向主管稅務機關申請退還增量留抵稅額。

自2022年4月1日起，將先進制造業按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴大至符合條件的小微企業（含個體工商戶），并一次性退還小微企業存量留抵稅額。加大“制造業”“科學研究和技術服務業”“電力、熱力、燃氣及水生產和供應業”“軟件和信息技術服務業”“生態保護和環境治理業”和“交通運輸、倉儲和郵政業”（以下稱制造業等行業）增值稅期末留抵退稅政策力度，將先進制造業按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴大至符合條件的制造業等行業企業（含個體工商戶），并一次性退還制造業等行業企業存量留抵稅額。符合條件的制造業等行業中型企業，可以自2022年7月納稅申報期起向主管稅務機關申請一次性退還存量留抵稅額；符合條件的制造業等行業大型企業，可以自2022年10月納稅申報期起向主管稅務機關申請一次性退還存量留抵稅額。

增值稅留抵退稅為納稅人提供現金流，緩解其資金壓力，有助于提振市場主體信心、激發市場主體活力、鼓勵市場主體投資，有利于支持小微企業和先進制造業等行業發展。稅務系統創新實施“快退稅款、狠打騙退、嚴查內錯、歡迎外督、持續宣傳”五措并舉，精準實施留抵退稅等系列稅費支持政策。

44年來，我們始終根據社會經濟發展的需要，以問題為導向，實事求是，在各方面形成共識后，準確把握增值稅改革時機，采用先試點后推開的辦法，適時借力穩步推動增值稅改革。在增值稅改革過程中，及時調整中央與地方關系，并始終強調減輕納稅人稅收負擔，調動了中央與地方的積極性，增強納稅人獲得感。始終注意把適應社會經濟發展需要與統一規范稅制、公平稅收負擔結合起來，既改革了增值稅制度，又有利于全國統一大市場的形成，逐步形成了公平競爭的稅收環境，促進了改革開放和社會經濟發展。在這一過程中，稅收管理體制進一步優化，稅務部門數字化征管能力和稅收治理能力不斷增強，精準實施相關稅收政策的手段和機制不斷完善，也為其他稅種改革和復雜精細的稅收政策順利實施，特別是系列稅費支持政策精準落地創造了條件。

目前，增值稅已發展成為占稅收收入比重最高的稅種，也是我國第一大稅種。2021年，國內增值稅收入占國家各項稅收收入的比例達36.77%。增值稅為保障國家財政收入，充分發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用作出了重大貢獻。

展望未來，隨著增值稅法的出臺，增值稅歷年的改革成果將會用法律的形式予以肯定明確，增值稅制度會進一步完善，增值稅必將在服務中國式現代化建設的過程中發揮更大的作用。

（作者系國家稅務總局稅收科學研究所副所長）